استقلال بانک‌های مرکزی همواره از موضوعات محوری در ادبیات اقتصاد پولی و سیاست‌گذاری کلان به شمار می‌رود. تجربه کشورهای مختلف نشان داده که استقلال نهاد پولی از قوه مجریه، نقشی اساسی در مهار تورم، حفظ ثبات مالی و ایجاد اعتماد میان فعالان اقتصادی دارد. در همین راستا، مقاله‌ای با عنوان“How Congress Designed the Federal Reserve to Be Independent of Presidential Control” (چگونه کنگره فدرال رزرو را مستقل از کنترل ریاست‌جمهوری طراحی کرد)، نوشته‌ Gary Richardson و David W. Wilcox که در نشریه Journal of Economic Perspectives در سال 2025 منتشر شده است، بازخوانی تاریخی ارزشمندی از روند شکل‌گیری استقلال فدرال رزرو آمریکا ارائه می‌دهد. برخلاف روایت رایج که Treasury–Fed Accord (توافق خزانه‌داری ـ فدرال رزرو) سال ۱۹۵۱ را نقطه آغاز استقلال فدرال رزرو می‌داند، نویسندگان با اتکا به اسناد اولیه نشان می‌دهند که بنیان حقوقی این استقلال در Banking Act of 1935 (قانون بانکی سال ۱۹۳۵) نهاده شده است. این یافته نه تنها اهمیت بازنگری در تاریخچه سیاست پولی ایالات متحده را برجسته می‌سازد، بلکه برای کشورهای در حال توسعه که به دنبال تقویت نهادهای پولی مستقل هستند نیز آموزه‌های مهمی به همراه دارد. مطالعه چنین پژوهش‌هایی کمک می‌کند دریابیم چگونه طراحی نهادی دقیق و مبتنی بر قانون می‌تواند سیاست پولی را از فشارهای کوتاه‌مدت سیاسی مصون سازد. بدین ترتیب، فهم تجربه ایالات متحده از منظر تاریخی و نهادی، می‌تواند الهام‌بخش سیاست‌گذاران در دیگر کشورها برای ارتقای کارایی و استقلال بانک‌های مرکزی باشد.

پژوهشگران معمولاً منشاء استقلال فدرال رزرو را به توافق مشهور خزانه‌داری ـ فدرال رزرو در سال ۱۹۵۱ نسبت می‌دهند (فریدمن و شوارتز ۱۹۶۳؛ گودفرند ۱۹۹۴؛ ملتزر ۲۰۰۳؛ رومرو ۲۰۱۳). در آن زمان، رئیس‌جمهور "هری ترومن"، کارکنان او و کمیته بازار باز فدرال (FOMC) در دفتر بیضی کاخ سفید دیدار کردند. وزارت خزانه‌داری می‌خواست هزینه استقراض دولت را به حداقل برساند و از فدرال رزرو خواست نرخ‌های بهره را پایین نگه دارد. برخی از معاونین رئیس‌جمهور بیانیه‌ای برای مطبوعات منتشر کردند که نشان می‌داد فدرال رزرو موافقت کرده همانطور که خزانه‌داری خواسته عمل کند. یک عضو شجاع (و رئیس پیشین هیات مدیره فدرال رزرو)، مَرینِر اِکلِس، با سرپیچی از ترومن، موضع دولت را تضعیف کرد. او خلاصه‌ای از جلسه را در اختیار مطبوعات گذاشت که نشان می‌داد فدرال رزرو با خزانه‌داری مخالف است. سپس دو نهاد بیانیه‌ای مشترک منتشر کردند که در آن توافق شده بود فدرال رزرو عرضه پول را مطابق صلاحدید خود مدیریت کند و با در نظر گرفتن مهار تورم اقدام کند.

در این روایت تاریخی، توافق خزانه‌داری ـ فدرال رزرو به‌عنوان بنیان استقلال فدرال رزرو از قوه مجریه معرفی می‌شود و مَرینِر اِکلِس به‌عنوان قهرمان این استقلال شناخته می‌شود. با این حال، این برداشت‌ها نادرست‌اند، به‌جز در مورد بخش مربوط به افشاگری. در واقع، اکلس (صرفا) آن خلاصه را منتشر کرد. این مقاله قصد دارد واقعیت تاریخی را روشن کند. ما نشان می‌دهیم، بر اساس اسناد اولیه همان دوران، که استقلال فدرال رزرو به «قانون بانکی سال ۱۹۳۵» بازمی‌گردد. اکلس در تهیه نسخه اولیه این قانون نقشی برجسته ایفا کرد، اما برخلاف تصویر عمومی او به‌عنوان مدافع استقلال فدرال رزرو، وی استدلال می‌کرد که فدرال رزرو و سیاست‌گذاری پولی باید مستقیماً تحت کنترل رئیس‌جمهور باشد. با این حال، در جریان بررسی لایحه در مجلس نمایندگان، سنا، کمیته کنفرانس و نهایتاً رای‌گیری نهایی، کنگره صراحتاً دیدگاه اکلس را رد کرد و ویژگی‌های نهادی‌ای را طراحی کرد که امروز به‌عنوان ستون‌های استقلال فدرال رزرو عمل می‌کنند.

معنای استقلال فدرال رزرو (The Meaning of Fed Independence)

معماران کنگره‌ای فدرال رزرو می‌خواستند رهبران این نهاد به‌طور مستقل عمل کنند و ساختار سیستم را به‌گونه‌ای طراحی کردند که این استقلال تقویت شود. معماران فدرال رزرو واژه «مستقل» را با تعریفی خاص در ذهن به کار بردند. سیاست‌گذاران مستقل کسانی بودند که در راستای منافع عمومی (به تعریفی که کنگره مشخص کرده بود) عمل می‌کردند و تصمیم‌هایی می‌گرفتند که فارغ از (یا مستقل از) منافع شخصی، خصوصی و سیاسی باشند. در سال ۱۹۱۳، هنگامی که قانون تاسیس فدرال رزرو در حال شکل‌گیری بود، بحث‌ها بر این موضوع تاکید داشت که رهبران فدرال رزرو نباید تصمیم‌هایی اتخاذ کنند که برای خودشان سودآور باشد، یا تصمیم‌هایی که به نفع اشخاص خصوصی، شرکت‌ها، موسسات مالی، «بانکداران»، «یک دسته از بانک‌ها»، «وال‌استریت»، «انحصار پولی»، «مردان ثروتمند» یا «چند نفر معدود در نیویورک» باشد و این منافع به ضرر عموم تمام شود و یا تصمیم‌هایی که تحت تاثیر سیاست‌های حزبی قرار گیرد، یا تصمیم‌هایی که یک منطقه از کشور را به نسبت مناطق دیگر منتفع سازد (اسناد سنا، ۱۹۱۳).

به‌ویژه، رابطه بین نظام فدرال رزرو و قوه مجریه دولت فدرال در ذهن معماران فدرال رزرو جایگاه ویژه‌ای داشت. طراحی اولیه از استقلال مناطق مختلف ایالات متحده از یکدیگر و نیز از دولت فدرال محافظت می‌کرد. ایالات متحده به حوزه‌های فدرال رزرو تقسیم شد و در طراحی اولیه، هر حوزه می‌توانست سیاست‌هایی را که ترجیح می‌داد به اجرا گذارد. یک هیات مدیره فدرال رزرو (Federal Reserve Board) بر حوزه‌ها نظارت داشت، اما اختیارات این هیات محدود بود و نمی‌توانست حوزه‌ها را به اقدام وادار کند و توانایی اقدام مستقل هم نداشت. اعضای هیات توسط رئیس‌جمهور منصوب می‌شدند و وزیر خزانه‌داری نیز که بنا به اراده رئیس‌جمهور خدمت می‌کرد در آن عضویت داشت. اما کنگره قدرت‌های هیات را محدود ساخت، زیرا هیاتی که قدرت بیش‌ازحد داشته باشد می‌توانست به یک «ستمگر» بدل شود و رئیس‌جمهوری که بر فدرال رزرو قدرت داشته باشد، خطر «زیاده‌روی سیاست‌زدگی به معنای منفی کلمه» را در پی داشت (اسناد سنا، ۱۹۱۳).

ما هیچ بحثی در سوابق کنگره از ۱۹۱۳ تا امروز نیافته‌ایم که نشان دهد اعضای کنگره معتقد بودند فدرال رزرو باید مستقل از نظارت یا دخالت کنگره عمل کند. برعکس، معماران اولیه فدرال رزرو، درست مانند کنگره امروز، رهبران این نهاد را موظف می‌کردند که مرتباً در برابر کنگره شهادت دهند، تصمیم‌های خود را توضیح دهند و راه‌هایی برای بهبود عملکرد سیستم مورد بحث قرار دهند. اگر فدرال رزرو برخلاف خواست کنگره عمل می‌کرد، کنگره رهبران آن را سرزنش می‌کرد و قانون را برای اصلاح مشکل تغییر می‌داد. به بیان دیگر، کنگره همیشه بر این اصل پافشاری کرده است که فدرال رزرو در برابر قوه مقننه پاسخگو است.

در ادامه در سال 1935 استقلال فدرال رزرو از رئیس‌جمهور به موضوعی فوریت‌دار تبدیل شد، زمانی که کنگره این نهاد را بازطراحی کرد، استقلال منطقه‌ای را حذف نمود، بانک‌های منطقه‌ای را در قالب یک سیستم واحد ادغام کرد و تصمیم‌گیری در سیاست پولی را متمرکز ساخت. در آن زمان، بحث‌های مربوط به استقلال بر این متمرکز بود که سیاست پولی باید مستقل از رئیس‌جمهور باقی بماند، زیرا انگیزه‌های سیاسی و شخصی رئیس‌جمهور (لزوما) همیشه با منافع عمومی همسو نیست. بدین جهت از سال ۱۹۳۵ تاکنون، اصطلاح «استقلال فدرال رزرو» معمولاً به معنای استقلال سیاست پولی از کنترل رئیس‌جمهور است.

لایحه اکلس و قانون بانکی ۱۹۳۵ (The Eccles Bill and the Banking Act of 1935)

بخش دوم «قانون بانکی ۱۹۳۵» ساختار رهبری نظام فدرال رزرو را بازطراحی کرد. مَرینِر اِکلِس، که در سال‌های ۱۹۳۴ و ۱۹۳۵ به‌عنوان فرماندار هیات مدیره فدرال رزرو خدمت می‌کرد و از ۱۹۳۶ تا ۱۹۴۸ ریاست هیات مدیره فدرال رزرو (Board of Governors) را برعهده داشت، تیمی متشکل از چهار کارمند فدرال رزرو را رهبری کرد که متن این بخش را تدوین کردند. این گروه هرچند بازخوردهایی از برخی اعضای دولت روزولت دریافت کرد، اما نه از هیات مدیره فدرال رزرو، نه از کمیته بازار باز فدرال (FOMC)، نه از شورای مشورتی فدرال، نه از سناتورها و نمایندگان کنگره یا کارکنانشان و نه از مقام‌های نظارتی یا سیاست‌گذاری دولت‌های فدرال و ایالتی و نه از دانشگاهیان، بازرگانان یا بانکداران نظری نخواست. جز خود اکلس، هیچ‌یک از اعضای هیات مدیره فدرال رزرو متن لایحه را ندیدند تا زمانی که «به کنگره ارائه و چاپ شد». اکلس پیش‌نویس را به کنگره ارائه کرد، از مفاد آن دفاع نمود و ادعای تالیف آن را داشت. به همین جهت نمایندگان و مفسران معاصر، بخش دوم را «لایحه اکلس» می‌نامیدند.

اکلس پیشنهاد کرد سیاست‌گذاری پولی فدرال رزرو در دو جهت بنیادین بازطراحی شود. نخست، سیاست پولی ملی شود و کنترل آن در واشنگتن دی‌سی متمرکز شود. رهبران فدرال رزرو ابزارهایی در اختیار داشته باشند که به آنها امکان دهد عرضه پول و اعتبار در سراسر کشور را تنظیم کنند و بدین‌وسیله بر نرخ‌های بهره و تورم در کل کشور اثر بگذارند. دوم، سیاست پولی زیر نظر مستقیم رئیس‌جمهور قرار گیرد. (در آن زمان) اکلس تاکید کرد: "یک دولت، هنگامی که به قدرت می‌رسد، مسئول مشکلات اقتصادی و اجتماعی کشور است. سیاست چیزی نیست جز مواجهه با مشکلات اقتصادی و اجتماعی. به نظر من، بسیار دشوار خواهد بود که هیچ دولتی بتواند بدون ارتباط با نظام پولی، در این زمینه موفق شود و به شکلی هوشمندانه با آنها برخورد کند. باید پیوندی میان دولت و نظام پولی وجود داشته باشد، یک رابطه پاسخ‌گو. "

فرانکلین روزولت، رئیس‌جمهور، از اعماق رکود بزرگ در سال ۱۹۳۳ سیاست پولی را کنترل کرده بود، چرا که تصویب مجموعه‌ای از قوانین به‌طور موقت این اختیار را در شرایط اضطراری به او داده بود. در همین راستا قانون بانکی ۱۹۳۵ فرصتی بود تا این تغییرات موقت دائمی شوند. سیاست پولی ملی و کنترل ریاست‌جمهوری بر آن تحولی بنیادین نسبت به نحوه عملکرد پیشین فدرال رزرو بود. از زمان تاسیس در ۱۹۱۳ تا ۱۹۳۳، تصمیم‌های مربوط به سیاست پولی و اعتباری در اختیار سران بانک‌های منطقه‌ای فدرال (که آن زمان فرماندار نامیده می‌شدند) بود. هر یک برای حوزه خود سیاست‌گذاری می‌کردند و اقداماتشان با قواعدی مانند استاندارد طلا محدود می‌شد. بانک‌های منطقه‌ای در هماهنگ کردن سیاست‌ها مشکل داشتند. این مشکلات الهام‌بخش ایجاد کمیته بازار باز فدرال در «قانون بانکی ۱۹۳۳» شد. کمیته اولیه شامل دوازده سرپرست بانک‌های منطقه‌ای بود. این کمیته سیاست‌های بازار باز را برای کل نظام فدرال تعیین می‌کرد، هرچند هیات مدیره فدرال می‌توانست تصمیم‌های آن را وتو کند و بانک‌های منطقه‌ای نیز می‌توانستند از اجرای سیاست‌های تحمیل‌شده خودداری نمایند.

برای ملی‌سازی سیاست تحت نظر رئیس‌جمهور، اکلس پیشنهاد داد کمیته بازار باز فدرال بازسازی شود، اختیاراتش افزایش یابد و رابطه اعضای آن با رئیس‌جمهور تغییر کند. در پیشنهاد اکلس، اعضای هیات مدیره فدرال رزرو باید در سمت خود بنا به رضایت رئیس‌جمهور خدمت کنند و هر زمان و به هر دلیلی قابل برکناری باشند. روسای دوازده بانک فدرال رزرو دوره‌های یک‌ساله داشته باشند. آنها توسط هیات مدیره بانک‌های خود منصوب می‌شدند، اما انتصاب اولیه و تمام انتصابات مجدد باید به تایید هیات مدیره فدرال می‌رسید. کمیته بازار باز از رئیس هیات مدیره فدرال (به‌عنوان رئیس کمیته)، دو عضو دیگر از هیات مدیره فدرال و روسای دو بانک فدرال رزرو تشکیل می‌شد. این کمیته اختیار داشت عملیات بازار باز را برای کل نظام طراحی و اجرا کند. هیات مدیره فدرال قدرت تعیین الزامات ذخایر و نرخ تنزیل را نیز داشت. به‌طور خلاصه، در طرح اکلس، هیات مدیره فدرال و کمیته بازار باز سه ابزار اصلی سیاست پولی را در اختیار داشتند و رئیس‌جمهور می‌توانست در صورت نارضایتی از سیاست‌ها، رهبران فدرال رزرو را به سرعت جایگزین کند.

مناظرات مجلس نمایندگان (The House Debate)

مجلس نمایندگان جلسات استماع درباره لایحه اولیه اکلس را طی ۲۵ روز، بین ۲۱ فوریه و ۸ آوریل ۱۹۳۵ برگزار کرد. از این 25 روز، 10 روز (صرفا) اکلس تنها شاهد فراخوانده شده بود. هنگامی که طرح اکلس به آزمون گذاشته شده بود، او مجموعه‌ای از اصلاحاتی را که خود نوشته بود معرفی کرد که سیاست‌گذاری پولی را بیشتر متمرکز می‌ساخت. (در طرح او،) هیات مدیره فدرال اختیار کامل بر سه اهرم سیاست پولی می‌یافت: عملیات بازار باز، اعطای وام تنزیلی و الزامات ذخیره. رئیس، فرماندار و همه اعضای هیات مدیره فدرال بنا به صلاحدید رئیس‌جمهور کار می‌کردند. کمیته بازار باز فدرال با یک کمیته مشورتی جایگزین می‌شد که متشکل از نمایندگان پنج بانک از دوازده بانک فدرال رزرو بود، این کمیته می‌توانست سیاست‌هایی را به هیات مدیره پیشنهاد کند، اما حق رای یا اختیار در سیاست‌گذاری پولی نداشت. در این مرحله از فرآیند قانون‌گذاری، به نظر می‌رسید بیشتر اعضای مجلس نمایندگان از لایحه اکلس حمایت می‌کنند. طی جلسات استماع، نمایندگان گهگاه نگرانی‌هایی را ابراز می‌کردند، اما فقط در یک موضوع، افرادی به انتقاد از پیشنهاد اکلس پرداختند: نبودِ جهت‌گیری روشن درباره نحوه استفاده از اختیارات سیاست پولی. هم ایروینگ فیشر، اقتصاددان مشهور و هم رابرت لیتام اوون، سیاست‌مداری که یکی از حامیان قانون فدرال رزرو در سال ۱۹۱۳ بود، از ضرورت داشتن راهنمایی روشن و ماموریت تثبیت سطح قیمت‌ها دفاع کردند.

فیشر استدلال کرد: "این لایحه به‌طور مشخص بیان نمی‌کند چه چیز درست و چه چیز نادرست است. به احتمال زیاد نمی‌توان آن را به درستی اجرا کرد. در آن اختیار بیش از اندازه وجود دارد و راهنمایی بسیار اندک، بسیار کم به شکل یک معیار." فیشر معتقد بود کنگره باید شاخص قیمت و سطح هدف قیمت‌ها را تعیین کند و فدرال رزرو را موظف سازد با استفاده از عملیات بازار باز و دیگر ابزارهای سیاست پولی قیمت‌ها را پیرامون آن هدف تثبیت کند. لایحه، همانطور که در آن زمان تدوین شده بود، "قدرتی عظیم و خطرناک به [فدرال رزرو] می‌داد و روزی مورد سوءاستفاده قرار می‌گرفت… و برای مقاصد پنهان دستکاری می‌شد."

در حالی که جلسات استماع در مجلس فضای دوستانه‌ای برای اکلس فراهم کرد، به زودی آشکار شد که تعدادی از نمایندگان با طرح او مخالف‌اند. هفت نفر از بیست‌وپنج عضو کمیته بانکی و ارزی مجلس نمایندگان گزارشی صادر کردند که نویسنده اصلی آن نماینده جان هالیستر بود. این اقلیت استدلال کردند که قابل عزل بودن اعضای هیات مدیره فدرال به اراده رئیس‌جمهور استقلال آنان را از بین می‌برد و سیاست پولی را تابع رئیس‌جمهور می‌کرد. بانک‌های مرکزی در دموکراسی‌های موفق، مانند انگلستان، مستقل عمل می‌کردند. بانک‌های مرکزی در دیکتاتوری‌ها، مانند اتحاد جماهیر شوروی، تحت کنترل دولت‌هایشان بودند. این اقلیت استدلال کردند لایحه اکلس نباید به شکل فعلی تصویب شود و ساختار سیاست‌گذاری پولی باید تنها پس از بررسی دقیق توسط کارشناسان داخل و خارج دولت فدرال تغییر یابد. با وجود این انتقادات، اکثریت اعضای مجلس نمایندگان از لایحه اکلس عمدتاً به همان صورتی که او توصیه کرده بود، حمایت کردند و سپس لایحه به سنا فرستاده شد.

مباحث سنا (The Senate Debate)

سنا از ۱۹ آوریل تا ۳ ژوئن ۱۹۳۵ جلسات استماع درباره لایحه اصلی اکلس و نسخه اصلاح‌شده‌ای که مجلس نمایندگان تصویب کرده بود، برگزار کرد. (در این میان) کارتر گلس نقشی محوری ایفا کرد. او به‌عنوان عضو مجلس نمایندگان یکی از حامیان اصلی قانون تاسیس فدرال رزرو در سال ۱۹۱۳ بود. وی در سال ۱۹۲۰ وارد سنا شد و در بیشتر قوانین پولی، بانکی و مالی که بین ۱۹۱۳ و ۱۹۳۵ از کنگره گذشت نقش داشت. گلس فضا را چنین ترسیم کرد که، به جای اشاره به مصوبه مجلس به‌عنوان «لایحه دولت»، باید گفت «این لایحه فرماندار اکلس است». زیرکمیته‌ای از سنا به ریاست گلس جمعی از چهره‌های برجسته را برای بررسی دقیق طرح اکلس فراخواند. اگرچه بیشتر آنان با سیاست ملی و تمرکز اختیار موافق بودند، اما تقریباً همه با سپردن این اختیار به نهادی وابسته به رئیس‌جمهور مخالفت کردند. منتقدان شامل بسیاری از اعضای هیات مدیره فدرال رزرو و شورای مشورتی فدرال، مدیران چند بانک فدرال رزرو، رئیس انجمن بانکداران آمریکا و حتی وزیر خزانه‌داری، هنری مورگنتاو بودند که وی در آن زمان همچنین رئیس هیات مدیره فدرال رزرو و از نزدیکان شخصی فرانکلین روزولت بود. مورگنتاو استدلال کرد که ترجیح می‌دهد "سیاست‌گذاری پولی در یک نهاد مستقل دولتی متمرکز شود." این نهاد باید مستقل از "هرگونه نفوذ بیرونی تا حد ممکن مستقل مانند دیوان عالی کشور و مستقل از رئیس‌جمهور" عمل کند. او تاکید کرد: "هیچ عضوی از هیات جز از طریق استیضاح نباید برکنار شود." آدولف میلر، عضوی (کهنه‌کار) از هیات مدیره فدرال رزرو از زمان تاسیس آن در ۱۹۱۴، نیز از تمرکز اختیار پولی حمایت کرد. ساختار اولیه فدرال رزرو اختیار و مسئولیت را میان بانک‌های فدرال رزرو تقسیم کرده بود و این امر تشخیص «فرد مسئول» را دشوار می‌ساخت و سیاست‌گذاری را در معرض نفوذ منافع خاص قرار می‌داد. میلر تبعیت سیاست پولی از رئیس‌جمهور را نقد کرد. او از «کنترل سیاسی» و نیز «کنترل بانکداران» بیم داشت. وی بر این باور بود که هیات مدیره فدرال باید «مستقل» باشد، با اعضایی که خدمت را "به‌عنوان مسئولیتی بزرگ و عمومی که متوجه (و به نفع) مردم است، نه یک مقام در دولت وقت" تلقی کنند.

میلر بسیاری از ویژگی‌های نهادی‌ای را پیشنهاد داد که در سال ۱۹۳۵ تصویب شد و امروز زیربنای استقلال فدرال رزرو است. این موارد شامل حذف وزیر خزانه‌داری و حسابرس کل از هیات مدیره فدرال، تغییر نام آن سازمان به «هیات مدیره نظام فدرال رزرو» (changing the Federal Reserve Board’s name to the Board of Governors of the Federal Reserve System) ، تعیین تعداد اعضای هیات به هفت نفر و درج این اصل در قانون که اعضا فقط «به دلیل قصور» قابل برکناری باشند، بود.

در طول جلسات استماع سنا، ۶۰ شاهد (کارشناس) فراخوانده شدند. تقریباً همه آنان پیشنهاد اکلس مبنی بر قرار دادن سیاست پولی تحت کنترل رئیس‌جمهور را نقد کردند و خواستار آن شدند که بانک مرکزی مستقل از رئیس‌جمهور عمل کند. سناتورها ایده‌هایی را که می‌پسندیدند مطرح می‌کردند و نظر شاهدان (کارشناسان فراخوانده شده) بعدی را درباره آن می‌پرسیدند. برای مثال، ایده میلر درباره تغییر نام «هیات فدرال رزرو» به «هیات حاکمه نظام فدرال رزرو (Board of Governors) » مورد استقبال قرار گرفت. برای برجسته کردن انتقال اختیار از بانک‌های منطقه‌ای به هیات مدیره، میلر معتقد بود همه اعضای هیات باید عنوان «فرماندار» داشته باشند و روسای بانک‌های منطقه‌ای به جای آن «رئیس» نامیده شوند.

وقتی اکلس در برابر زیرکمیته سنا از پیشنهاد خود دفاع کرد. او اصرار داشت که این هیات سیاسی بوده و همیشه سیاسی باقی خواهد ماند. حتی اگر رئیس‌جمهور اختیار قانونی برکناری اعضای هیات را نداشته باشد، اکلس استدلال کرد: "هیچ مردی در هیات باقی نمی‌ماند اگر رئیس‌جمهور ایالات متحده بخواهد شخص دیگری را به جای او منصوب کند… به نظر من فرقی ندارد که یک فرماندار از نظر فنی حق ماندن داشته باشد یا نداشته باشد، اگر رئیس‌جمهور ترجیح دهد فرد دیگری را به‌عنوان فرماندار داشته باشد، زیرا هیچ فرد واجد شرایطی در این شرایط باقی نمی‌ماند. " در پایان بحث، سنا تقریباً همه جزئیات لایحه اکلس را از بخش دوم حذف کرد و آنها را با مفاهیم برگرفته از پیشنهادهای پیشین، توصیه‌های شاهدان و دیدگاه‌های خود سناتورها جایگزین ساخت. سنا سیاست‌گذاری پولی را در یک کمیته بازار باز فدرال و هیات مدیره‌ای قرار داد که برای عمل مستقل از قوه مجریه طراحی شده بودند. سنا مفاد بسیاری را برای محافظت از نظام فدرال رزرو در برابر فشارهای رئیس‌جمهور افزود.

قدرت رئیس‌جمهور در عزل اعضای هیات مدیره فدرال رزرو

یکی از محورهای اصلی بحث‌های سنا این بود که چگونه باید از برکناری اعضای هیات مدیره فدرال رزرو توسط رئیس‌جمهور صرفاً به دلیل اختلاف نظر در سیاست‌ها جلوگیری کرد. وینتروپ آلدرِیچ، رئیس بانک چیس نشنال (Chase National Bank) (پیش‌زمینه جی‌پی مورگان چیس امروزی) و پسر نلسون آلدرِیچ (که حدود 25 سال قبل از آن رهبری ایجاد نهادی را بر عهده داشت که بعدها به فدرال رزرو تبدیل شد)، پیشنهاد داد برکناری محدود شود به مواردی که یک عضو هیات "به‌طور دائمی ناتوان شود یا ناکارآمد بوده، یا مرتکب قصور در انجام وظیفه شده، یا مرتکب سوءاستفاده در دفتر کار شده، یا هر جنایت یا رفتار مغایر با شرافت اخلاقی را انجام داده باشد و به هیچ دلیل دیگر و جز از طریق استیضاح نباید برکنار شود." فرانک وندِرلیپ، معاون پیشین وزیر خزانه‌داری، رئیس پیشین بانک نشنال سیتی نیویورک (سیتی‌بانک امروزی) و از مشارکت‌کنندگان در قانون اصلی فدرال رزرو در سال ۱۹۱۳، استدلال کرد که اعضای هیات مدیره فدرال "نباید توسط رئیس‌جمهور قابل عزل باشند." همانطور که پیش‌تر ذکر شد، مورگِنتاو استدلال کرده بود که هیچ عضوی از هیات نباید جز به‌دست کنگره از طریق استیضاح برکنار شود، درست مانند قضات دیوان عالی. مک‌آدو نیز در این نقطه هم‌نظر بود، هرچند نظر او با برکناری اعضای فدرال توسط کنگره بود. میلر هم از عبارت "هیچ عضوی از هیات در طول دوره‌ای که منصوب شده قابل برکناری نیست… مگر در صورت سوءاستفاده" حمایت کرد.

این بحث طولانی در جلسات سنا تا حدی به دلیل عدم قطعیت درباره قانون بود. در سال ۱۹۲۶، دیوان عالی در پرونده‌ای موسوم به مایرز علیه ایالات متحده (Myers v. United States, 272 US 52) حکم داده بود که رئیس‌جمهور اختیار انحصاری برکناری مقامات قوه مجریه را دارد و هرگونه محدودیت بر این اختیار رئیس‌جمهور خلاف قانون اساسی است. در اول مه ۱۹۳۵، هنگامی که سنا درباره لایحه اکلس بحث می‌کرد، دیوان عالی پرونده (ای با عنوان) اجرای وصیت هامفری علیه ایالات متحده (Humphrey’s Executor v United States, 95 US 602 [1935]) را رسیدگی می‌کرد. تفاوت میان دو پرونده این بود که هامفری مربوط به عضوی از کمیسیون تجارت فدرال (FTC) ، یک نهاد مستقل مشابه فدرال رزرو بود، در حالی که مایرز به اختیارات رئیس‌جمهور در قبال کارمندان قوه مجریه مربوط می‌شد.

سناتورها و شاهدان درباره این پرونده‌ها بحث کردند، اینکه فکر می‌کردند کدام‌یک (مایرز یا هامفری) قابل اعمال است و اینکه دیوان عالی به نفع چه کسی رای خواهد داد. بیشتر آنها بر این باور بودند که (۱) دیوان عالی به نفع وصی هامفری رای خواهد داد، به این معنا که کنگره می‌تواند توانایی رئیس‌جمهور در عزل کارکنان نهادهایی مانند کمیسیون تجارت فدرال یا فدرال رزرو را محدود کند و (۲) سنا باید تا صدور رای دادگاه صبر کند تا زبان قانون‌گذاری نهایی شود. دیوان عالی در ۲۷ مه، نزدیک پایان جلسات سنا، رای خود را به نفع وصی هامفری صادر کرد و شاهدان به‌زودی به اهمیت آن برای استقلال فدرال رزرو اشاره کردند. موضوع جالب توجهی نیز در جریان این بحث‌ها مطرح شد. از زمان تاسیس فدرال رزرو در سال ۱۹۱۳ تا ۱۹۳۳، اعضای هیات مدیره فدرال که توسط سنا منصوب و تایید می‌شدند، برای دوره‌های ثابت خدمت می‌کردند «مگر اینکه زودتر بنا به دلیل موجه توسط رئیس‌جمهور برکنار شوند.» با این حال، قانون بانکی ۱۹۳۳ عبارت «به دلیل موجه» (for cause) را از قانون حذف کرده بود. آلدرِیچ این موضوع را در توضیحات خود مطرح کرد. او گفت که اکلس و سایر اعضای هیات از این تغییر بی‌خبر بودند. گلس گفت: "احتمالاً وقتی این بند از قانون حذف شد خواب بودم. هیچ خاطره‌ای از آن ندارم." آلدرِیچ پاسخ داد که این تغییرِ نادیده‌مانده، خطر «قانون‌گذاری شتاب‌زده» را نشان می‌دهد. گلس جواب داد: "نمی‌دانم این تغییر ناشی از عجله بود یا ناشی از اقدامی پنهانی."

توافق مجلس و سنا بر سر استقلال فدرال رزرو

وقتی سنا بررسی لایحه خود را به پایان رساند، کمیته کنفرانس مامور تطبیق نسخه‌های مجلس نمایندگان و سنا شد. اعضای کمیته کنفرانس شامل هنری استیگال (Henry B. Steagall) ، رئیس کمیته بانکی و ارزی مجلس نمایندگان و جان هالیستر (John B. Hollister) مخالف اصلی طرح اکلس در مجلس بودند. نسخه نهایی بخش دوم که کمیته کنفرانس تدوین کرد، اساساً نسخه سنا بود با چند تغییر جزئی. کمیته کنفرانس تعداد اعضای هیات مدیره فدرال رزرو را به هفت نفر افزایش داد، با دوره‌های خدمت متناوب ۱۴ ساله. رئیس‌جمهور موظف شد یک عضو را به‌عنوان رئیس و دیگری را به‌عنوان نایب‌رئیس انتخاب کند، هرکدام برای دوره چهارساله و با تایید سنا. اعضای هیات مدیره فقط «به دلیل موجه» قابل برکناری توسط رئیس‌جمهور بودند. هیات مدیره اختیار یافت الزامات ذخایر و نرخ تنزیل را تعیین کند. کمیته کنفرانس همچنین «کمیته بازار باز فدرال» را ایجاد کرد که متشکل از هفت عضو هیات مدیره و پنج رئیس بانک منطقه‌ای فدرال رزرو بود. این نهاد اختیار یافت عملیات بازار باز را برای کل نظام فدرال رزرو هدایت کند. FOMC موظف شد حداقل چهار بار در سال در واشنگتن تشکیل جلسه دهد و در صورت نیاز جلسات بیشتری برگزار کند. با پذیرش دیدگاه سنا، کنگره صریحاً طرح اکلس برای تبعیت کردن سیاست پولی از رئیس‌جمهور را رد کرد. قانون به‌جای آن، بنیان‌های نهادی استقلال فدرال رزرو را بنا گذاشت که تا به امروز پابرجاست.

گذار تدریجی به استقلال

حتی پس از آنکه کنگره قانون بانکی ۱۹۳۵ را تصویب کرد، گذار به استقلال تدریجی بود. در بقیه دوران دولت روزولت و در طول جنگ جهانی دوم، فدرال رزرو عمدتاً از خواست‌های دولت پیروی می‌کرد و نرخ‌های بهره را پایین نگه می‌داشت تا تامین مالی خزانه‌داری برای هزینه‌های جنگی آسان شود. فدرال رزرو بازدهی اوراق بلندمدت دولتی را در سطح ۲٫۵ درصد تثبیت کرده و نرخ‌های کوتاه‌مدت را حتی کمتر از آن محدود کرده بود. این ترتیبات در عمل سیاست پولی را تابع نیازهای مالی دولت ساخت. هرچند فدرال رزرو از لحاظ حقوقی اختیار قانونی برای عمل مستقل داشت، (اما) فشارهای سیاسی و عملی تامین مالی زمان جنگ باعث آن شده بود که از این استقلال استفاده نمی‌شد. خود اکلس، با وجود نقشش در ایجاد ساختار مستقل، در طول جنگ عموماً با نیازهای خزانه‌داری همراهی می‌کرد. پس از مرگ روزولت در سال ۱۹۴۵، رئیس‌جمهور هری ترومن همچنان بر فدرال رزرو فشار آورد تا نرخ‌های بهره پایین بماند. ترومن و دولتش بر نگه‌داشتن هزینه‌های استقراض در سطح پایین برای مدیریت بدهی عظیمی که در طول جنگ انباشته شده بود تمرکز داشتند. با این حال، رهبران فدرال رزرو به‌ شدت نسبت به فشارهای تورمی در اقتصاد پس از جنگ نگران شدند. در این راستا این تنش زمینه‌ساز توافق خزانه‌داری ـ فدرال رزرو در سال ۱۹۵۱ شد، زمانی که فدرال رزرو اصرار داشت باید آزادی عمل برای افزایش نرخ‌ها به‌منظور مهار تورم داشته باشد، حتی اگر این به معنای افزایش هزینه‌های استقراض دولت باشد.

توافق خزانه‌داری ـ فدرال رزرو ۱۹۵۱

نقطه گسست در جریان جنگ کره (دو کره‌جنوبی-شمالی / 1950-1953) پدید آمد. تورم به‌دلیل افزایش شدید هزینه‌های دفاعی به‌طور ناگهانی شتاب گرفت. دولت ترومن اصرار داشت فدرال رزرو همچنان نرخ‌های بهره را پایین نگه دارد تا هزینه‌های استقراض به حداقل برسد، اما مقامات فدرال رزرو بر این باور بودند که چنین سیاست‌هایی به تورم دامن می‌زند و ثبات اقتصادی را به خطر می‌اندازد. در ژانویه ۱۹۵۱، رئیس‌جمهور ترومن کل اعضای کمیته بازار باز فدرال (FOMC) را به دفتر بیضی فراخواند و از آنها خواست همچنان از موضع خزانه‌داری حمایت کنند. پس از جلسه، دستیاران ترومن بیانیه‌ای مطبوعاتی منتشر کردند که نشان می‌داد فدرال رزرو موافقت کرده همکاری کند. مَرینِر اِکلِس، که دیگر رئیس نبود ولی هنوز عضو هیات مدیره بود، یادداشتی را به مطبوعات افشا کرد که بیانیه کاخ سفید را نقض می‌کرد و نشان می‌داد فدرال رزرو موافقت نکرده است. این رویارویی عمومی تنش‌ها را آشکار ساخت. در مارس ۱۹۵۱، خزانه‌داری و فدرال رزرو بیانیه‌ای مشترک صادر کردند با عنوان «توافق خزانه‌داری ـ فدرال رزرو» که تاکید داشت فدرال رزرو آزاد خواهد بود سیاست پولی را با هدف کنترل تورم اجرا کند، حتی اگر این به معنای نرخ‌های بهره بالاتر برای بدهی دولت باشد. این توافق پایان‌دهنده رویه زمان جنگ (و قبل از آن) بود که سیاست پولی را تابع نیازهای مالی کرده بود. هرچند مورخان اغلب به این توافق به‌عنوان منشاء استقلال فدرال رزرو اشاره می‌کنند، اما چارچوب قانونی این استقلال ۱۶ سال پیش‌تر در قانون بانکی ۱۹۳۵ ایجاد شده بود. آنچه توافق ۱۹۵۱ به انجام رساند، بازاعمال عملی استقلال بود: این لحظه‌ای بود که فدرال رزرو شروع به استفاده از اختیاری کرد که کنگره از پیش به آن اعطا کرده بود.

نتیجه‌گیری

دیدگاه رایج که استقلال فدرال رزرو را حاصل توافق خزانه‌داری ـ فدرال رزرو در سال ۱۹۵۱ می‌داند، گمراه‌کننده است. آن توافق نقطه عطفی مهم بود، اما بنیان حقوقی استقلال را ایجاد نکرد. آن بنیان پیش‌تر توسط کنگره در قانون بانکی ۱۹۳۵ گذاشته شده بود. در سال ۱۹۳۵، مَرینِر اِکلِس برای کنترل ریاست‌جمهوری بر سیاست پولی فشار آورد، اما کنگره صراحتاً طرح او را رد کرد. سنا و کمیته کنفرانس، تحت تاثیر ادله کارشناسان، سیاست‌گذاران و بانکداران، در عوض ساختاری ایجاد کردند که برای محافظت فدرال رزرو از نفوذ رئیس‌جمهور طراحی شده بود. آنها دوره‌های طولانی و متناوب برای اعضای هیات مدیره فدرال تعیین کردند، توانایی رئیس‌جمهور در برکناری آنان را محدود ساختند، وزیر خزانه‌داری و سایر مقامات دولت را از هیات کنار گذاشتند و «کمیته بازار باز فدرال» را با اختیار هدایت سیاست پولی ایجاد کردند. (اما در این بین) بیش از یک دهه پس از ۱۹۳۵، استقلال فدرال رزرو عملاً در حالت نهفته باقی ماند. ضرورت‌های جنگی و فشارهای سیاسی سبب شد فدرال رزرو خود را با نیازهای خزانه‌داری وفق دهد. توافق ۱۹۵۱ لحظه‌ای بود که فدرال رزرو سرانجام آغاز به اعمال استقلالی کرد که کنگره از پیش به آن داده بود. فهم این تاریخ روشن می‌کند که چرا فدرال رزرو امروز مستقل است: نه به دلیل یک توافق غیررسمی با خزانه‌داری، بلکه زیرا کنگره عامدانه آن را چنین طراحی کرد. استقلال در قانون ریشه دارد، نه در عرف. این بدان معناست که تنها کنگره می‌تواند آن را تغییر دهد.

عنوان مقاله:

How Congress Designed the Federal Reserve to Be Independent of Presidential Control

نویسندگان:
Gary Richardson و David W. Wilcox

مترجم:

رضا زرنوشه فراهانی

نشریه:
Journal of Economic Perspectives - سال انتشار: سال 2025